河南省十大民生工程政策评估报告

　　本书分别梳理了就业、社保、安居、教育、医疗卫生、文化惠民、农民增收、改善农村生产生活条件、环境、公共安全等河南省十大民生工程2005~2014年十年间的实施情况，分析了其成效和问题，给出了意见和建议；既可为政府改进和完善此类工程项目提供参考，亦可为研究者循迹以财政体制为核心的社会治理体系现代化方向，同时为均衡不同地域单元之间基本公共服务水平方法提供素材和线索。
【前言】
　　前　　言
　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要实现社会治理体系和治理能力的现代化。现代社会治理涉及诸多方面，但核心问题或者说难题恐怕就是公共产品的供给方式和分享范围。
　　社会是人的集合，因此必然产生不同于个人事务的公共事务，通俗地说，社会财富中被用于处理公共事务的支出就构成了公共产品。从理论上说，由单一层级、单一区域单元或单一人群构成的社会，公共产品的供给和分享应该都不是问题。但现代由多层级、多区域单元构成的社会，公共产品的供给和分享就变得相当复杂，解决起来也困难重重。
　　首先是公共事务的分类和公共产品供给责任主体的界定。一些涉外的事务和由此形成的公共产品，比如外交和国防等，供给责任自然在中央政府，不会产生争议。但是，大部分涉及内部的公共事务，存在如何在中央政府和地方政府以及地方不同层级政府之间划分供给责任的难题。比如，跨区域的河流治理和铁路、公路等交通基础设施建设与管理，虽然属于中央政府统筹的范畴，但往往因需要地方配合或为地方带来利益而需要地方承担相应的责任，中央和地方责任如何划分往往会有不同利益的博弈。再比如，许多涉及民生的事务，既可以由中央政府提供，也可以由地方政府提供，中央与地方的责任如何分割往往也会产生很多纠葛。这方面最典型的是教育，尤其是高等教育，中央政府在办，地方政府也在办，但中央政府办什么样的大学以及办在哪里，中央政府掌控的高等教育资源如何在不同区域之间均衡配置，以及如何让不同区域的人群公平地分享，都是不易解决的问题。
　　其次是与供给责任相适应的财力分割方式。完成了公共事务在不同层级政府之间分割和相应的公共产品供给责任界定，并不意味着万事大吉，而是意味着新的问题开始，即必须要依据责任义务和权利利益相一致的原则，在不同层级政府之间合理地分割财力。政府用于管理公共事务和供给公共产品的财力，源于财富创造者（个人和企业）、消费者和存量财富拥有者的贡献，即纳税。这既涉及政府与纳税人的关系，也涉及政府体系内部不同层级之间的关系。就前者来说，要解决设置哪些税种、税率如何定、向谁征收等问题。就后者来说，要解决不同层级政府的财力是按总量比例切割，还是通过税种划分来分割，抑或是既分税种，又分比例等问题。如何根据公共事务多少和公共产品供给责任大小来测算不同层级政府之间的财力大小和比例多少，是复杂和不易解决的问题。
　　第三是均衡不同区域单元之间公共产品供给水平差异的转移支付方式选择和数量测算。在公共事务分类及公共产品分别由不同层级政府承担供给责任的条件下，不同区域单元之间由于资源禀赋和经济社会发展水平的差异，公共产品的供给与分享水平肯定会存在差异。而对一些涉及基本民生需求的公共产品，比如教育、医疗等，在一个国家范围内存在供给与分享均等化的要求。这既是公平的要求，也是社会稳定发展的要求。但是，究竟哪些公共产品在一个国家的不同地域单元之间的供给和分享应该是均等的，在什么程度上均等？要实现均等，必须既测算那些资源禀赋条件差、经济社会发展水平低的地域单元自我供给的水平，又测算全国范围内需要均衡供给的那些公共产品的均衡水平，以确定中央政府为均衡供给需要向供给水平低的地域单元转移支付的数量。这些同样是复杂和不易解决的问题。
　　当前，以欧美、日本为代表的发达地区，自然有一套规范的公共事务分类和较为明确的公共产品供给责任界定，以及与供给责任相适应的财力分割方式，也有较为完善的均衡不同区域单元之间公共产品供给水平差异的转移支付方式及量化标准。尽管如此，它们也还会由于各种各样的原因，经常产生源于不同层级和不同地域单元之间公共产品供给方式和分享水平的冲突与摩擦，比如日本的养老金问题和美国的医保问题等，都是长期争论和难以解决的公共产品供给问题。
　　我国计划经济时期实行统收统支政策，理论上所有可供消费的社会财富统统被纳入中央的统一核算，几乎所有公共服务和公共产品的分享方式与分享水平均是全国一个标准，绝无地域单元差异。比如，工人劳动报酬全国按八级工资制支付，差别仅考虑了工种及地域之间的生活成本和生活环境；再比如，很多生活必需品均按人头凭票供给，等等。但这种不同层级政府之间无责任分工、不同地域之间无差异化的公共产品供给方式，也抹杀了不同地域之间资源禀赋的差异，扼杀了基层地域单元创造财富、提高公共服务供给水平的积极性，结果是全国的财富创造和公共服务供给长期在低水平徘徊。
　　改革开放首先解决的是单个经济活动主体和基层地域单元创造财富的积极性问题。承认单个经济活动主体之间和基层地域单元之间资源禀赋与财富创造能力的差异，并通过利润分成、利改税、分税制和财政分灶吃饭、按贡献分配、允许和鼓励财产收益等措施，使得具有较强财富创造能力的主体和基层地域单元能够为自己留下更多，从而能够获得较高的收入和较高水平的公共产品供给。这也使不同地域单元之间由于可支配财力的差异而导致公共产品供给水平有较大差异。从社会治理体系现代化的角度来说，不是要绝对熨平不同地域单元之间的收入水平和公共产品供给水平的差异，而是要明确界定到底哪些公共产品的分享应该在不同地域单元之间是无差异的，并以规范转移支付的方式实现这种无差异。要做到这一点，当然需要综合解决公共服务分类及公共产品供给责任界定、与责任相适应的财力保障，以及为均衡地域之间基本公共服务差异而采取的转移支付制度等方面的问题，搭建现代社会治理体系的框架。
　　在这些问题没有解决和现代社会治理框架体系没有搭建起来之前，需要尝试推出一些与不同层级公共产品供给责任，以及均衡地域单元之间公共产品供给水平相关的措施。这或许就是各地推出“十大民生工程”或“十大实事”的深层背景，也是我们以河南为案例梳理研究“十大民生工程”的内在价值。
　　河南省十大民生工程于2005年开始实施，至2014年恰好10年。本书另一主编，河南财政税务高等专科学校党委书记王雪云同志有长期在财政部门任职的经历，又是科班出身（中央财经大学硕士），有问题意识和学术眼光。她建议就此问题加以梳理和研究，弄清楚落实情况和效果，总结经验，发现问题，并提出改进建议，以便为政府改进和完善该工程，提高财政资金使用效率提供依据。如前所述，在我看来，此类民生工程，不仅体现了政府对民生问题的重视，是政府解决紧迫民生问题的抓手，而且实际上是多层级、多地域单元国家在公共事务分类分层，以及与之相适应的公共产品供给和分享方式问题未规范之前，均衡不同地域单元之间基本公共产品分享的一种解决方案。梳理和研究十大民生工程，有助于借此探索以财政体制为核心的社会治理体系现代化的方向。所以我们一拍即合，遂决定依托中原发展研究院与河南财政税务高等专科学校共建的财政学研究所科研平台，立即启动对十大民生工程的梳理和研究。
　　从2014年8月初开始，我们组成了超过10人的团队，拟定了12个研究专题，除每一项民生工程单独设题之外，还另加了两个综合性研究专题。从梳理文献、整理数据到部门走访、实地调研，历时将近一年。其间，我们在各专题负责人独立研究的基础上，多次集中讨论，从澄清事实、矫正数据、辩论观点、深化认识、提炼建议，到统一格式和写作规范，不管是内容还是形式，都反复切磋，最终形成了这份还算让自己基本满意的报告。
　　除了两个综合性的专题之外，十个以各民生工程命名的专题均统一了格式，即在正文之前先以背景资料形式列举每项民生工程每年涉及的具体内容，正文则分为实施情况、效果与问题分析和对策建议三部分，使整个报告显得整齐和规范，便于读者阅读和浏览。
　　各专题内容和分工如下：（1）就业，侯朝濮；（2）社会保障，朱世欣；（3）保障性安居工程，马建辉；（4）教育，韩良良；（5）公共医疗卫生，李娜；（6）文化惠民工程，李理；（7）农民增收，李凯；（8）改善农村生产生活条件，文小才；（9）环境，李婷婷；（10）公共安全，李瑛；（11）十大民生工程的政策执行研究，朱世欣；（12）十大民生工程项目与财政体制改革关系研究，崔潮。
　　在资料搜集、数据整理和实地调研过程中，河南省财政厅等相关政府部门给予了大力支持和帮助，驻马店市政府及市财政局对团队在当地的调研活动做了妥善安排，使我们能够比较方便地深入农村、基层政府部门和企业等项目实施单位，获得了大量第一手资料，深度了解了民生工程实施带给普通老百姓的福利，以及民生工程实施过程中确实存在的各种问题，从而保证了我们的理论分析有事实依据，政策建议更具有针对性和可操作性。在此特向河南省财政厅等相关部门、驻马店市及所有为我们的调查研究提供过帮助的其他单位或个人表示诚挚的谢意！
　　王雪云在肩负繁忙行政工作的情况下，坚持高频率参加讨论，并凭借丰富的实践经验和独到的学术眼光，仔细推敲每个专题报告的事实、数据、思路、观点和建议，提出了很多有价值的见解。朱世欣除承担相应的研究任务之外，还做了大量组织工作，耿静也协助处理了不少行政性事务，刘琼在校正错讹、联络出版方面付出了辛劳，在此一并表示感谢。还要感谢为保证本书顺利出版而付出辛劳的社会科学文献出版社以邓泳红分社长为首的编辑团队。
　　最后，本项研究及著作的撰写出版得到了河南财政税务高等专科学校、中原发展研究基金会、新型城镇化与中原经济区建设河南省协同创新中心、河南省高等学校人文社会科学重点研究基地中原发展研究院，以及河南省发改委与财政厅政府购买服务项目等的经费支持。
　　耿明斋
　　2015年7月1日