发达国家政府改革经验

日本企业不仅是生产单位，而且是生活的基本单位。职工从年轻时就职于某一企业，可以一直工作到退休；企业从医疗到住宅，对职工实行终身服务。在经济学的教科书里，企业被界定为是股东为了追求利润而形成的组织，职工是依据合同的被雇佣者。可是日本的企业更像一个社会组织，它以年功序列工资制和终身雇佣制为轴心构筑了一个以职工为中心的组织。一个被公司雇佣的人，确切地说，称为“共同体”的一员较为合适。战后的日本，最重要的共同体就是“公司”。一种“公司人”的意识认为，只要是为了公司，哪怕是违法，也没什么不好。如果以工资收入作为基本生活来源的话，那么优先考虑生产者的这种现象，在亚当。斯密的《国富论》中也曾有论述。可是，仅仅一个企业，在生产和生活方面能如此步调一致，这是战时总动员体制的产物，即“40年体制”的产物。 (2)崇尚“共生”，否定竞争 这是“40年体制”的第二个特征。作为“共同体”，它的目的是单一的，共同体的成果只能是“共享”，即平等分配。从字的含义来看，“共生”是共同生存的意思，但它已经超过了单纯的协调和调和。按照经济学理论，生产由市场竞争原理来协调，个人生活上的保障，则由社会保险来提供，决不是由雇佣来保证。可是“40年体制”的理论认为，生产者的生存也应该由企业来负责。例如金融行政的所谓“护送船团方式”就是出于这一考虑。作为金融体制的关键，一是效率，二是安全。战后日本的金融体制，一个重要方面是以牺牲效率来换取银行的安全，即采取了不让银行破产的“护送船团方式”。“共生”的概念包含着企业的生存权，但是它又违背了自由主义经济的基本规律。企业能否生存，应由消费者来决定，顺应消费者需要的企业能存在和发展，反之则淘汰、消亡，这是市场经济的基本规律。 日本被称为政府主导的“半”市场经济的国家，政府对经济的强行介入，间接金融、终身雇佣制、集团主义、企业命运共同体等等，通过这种“强纽带”的方式构筑了一个“安心的国家”。然而，这一切是在1940年前后作为战时经济体制的一环而形成的。在日本，被称作“40年体制”。“40年体制”在战后延续，支持了战后日本经济的高度增长，然而，它又成为日本经济长期低迷的一个制度原因。日本的“安心国家”模式受到来自国际社会的挑战。 1997年金融危机以来，人们一直在考虑这样一个问题：亚洲曾经有过奇迹吗?有人把亚洲奇迹的基础归结为政府与市场的特殊关系，用一个概念来表述的话，就是“国家股份有限公司”。在日本，这一模式被称作“日本股份有限公司”。这是一种政府官员通过规制对市场的介入，以及其他无法律依据的“行政指导”在市场运行中起主要作用的体制。这一体制是建立在二战前体制基础上的延续，概括地说，战时体制就是国家高度于预市场的体制。亚洲奇迹推出一个亚洲模式，实际上这个模式就是日本，因为日本是该地区第一个达到西方工业成就的国家。 (三)崇尚凯恩斯主义：持续扩张的财政政策与公共投资型的经济结构 1．凯恩斯主义的限界：日本与欧美的选择 政府如何拉动衰退的经济?作为20世纪伟大的经济学家，凯恩斯的基本思路是：当经济不景气时，由市场机制决定的经济活动，不一定能保证完全雇佣，非主动的失业会持续出现，在这种情况下，政府扩大财政赤字，增加公共投资，创造有效需求，从而刺激经济走向景气。这一理论在凯恩斯以后一度成为财政政策的基本“常识”，也成为掌权人物理性的政治前提。 然而，凯恩斯主义所谓扩张的财政政策，尽管在当初有一定的效果，可是它不能带来中长期的经济增长，通过累积财政赤字来拉动内需，对经济增长容易产生负面影响。其理由有以下两点：第一，当今世界与凯恩斯所处的时代相比，发生了令人难以置信的变化。首先，工业化社会正在向后工业化社会转化，大量生产、大量消费的时代已经结束；其次，随着自由贸易的推进，世界经济一体化形成，国境的特殊意义逐渐消失。第二，作为凯恩斯主义前提的经济框架也开始崩溃，例如，国内自给型的产业结构向跨国的专业水平分工转化；价格结构的变化，它超过了一国经济，跨越了国际市场；主权国家大幅度地实施规制改革，等等。以上两点可以说明，凯恩斯主义赤字财政政策的起爆力和影响力已经大大削弱，仅仅依靠扩大财政支出去推动景气是很困难的。 日本与欧美国家对于凯恩斯主义的选择是有区别的。西方国家的宏观控制政策，一般采用凯恩斯主义与货币主义相互交替的方法。可是，从近10年的时间来看，作为拉动景气的财政刺激政策，除了日本以外，其他西方国家已经很少使用。作为短期的景气对策，西方国家主要采用货币政策，尤其是美国与欧盟。先以欧盟为例。欧元在1999年1月1日启动，作为欧洲货币同盟(EURO)的加盟条件有两条：第一，政府的财政赤字与国民平均生产总值(GDP)的比率必须在3以下；第二，政府债务总额与国民平均生产总值(GDP)的比率必须在60以下。这两个条件是根据马斯特里赫特条约决定下来的，从而成为欧盟各国政府紧缩财政的一个重要的政策目标。那么，紧缩财政与欧洲高失业率之间的矛盾如何解决?欧盟各国政府认为，高失业率不是凯恩斯推断的有效需求不足，而是由于过分优越的社会福利制度以及僵化的劳动力市场导致，高失业率体现了一种体制结构的弊端。所以，解决失业不能采取单程的财政扩张政策，而必须进行结构改革。对于这一问题的认识，欧盟各国已经取得一致。 美国在1990年以后为削减财政赤字专门制定了“财政调整法”等一系列法律，使政府会计年度的财政赤字，从1992年的2904亿美元下降到1996年的1713亿美元。美国1999年会计年度预算，岁入超出岁出95亿美元，从1969年以来的30年，第一次出现黑字预算。美国共和党在1997年制定的“财政均衡法”强调，均衡的财政不一定会拖累经济，影响景气。美国削减财政赤字与民间经济情形良好并存，从而实现了连续10年的经济景气。 日本与欧美国家不同，自民党政府策划的经济政策，主要是依靠扩张的财政赤字政策来推动景气的。20世纪90年代以来，随着泡沫经济崩溃，作为景气对策的财政扩张政策，日本政府推出了总额在70兆日元以上的追加支出。2000年的政府预算案又比上一年度增加了3．8，2000年的国债预计将达到国民生产总值(GDP)的125，而1990年这一比率还不到60。以上财政扩张政策，是以克服经济低迷和恢复景气为目标，是典型的凯恩斯主义思路。 ……