美国环境政策研究Study on the Environmental Policies in the U.S.

前 言 他山之石，可以攻玉。中国环境政策在制定和完善过程中借鉴了一些国际组织及其他国家的经验。其中，有些环境管理制度、政策法规、技术标准等是通过中美环境合作从美国借鉴来的。中美环境合作起步于1980年2月签订的《环境保护科学技术合作议定书》，大致与中美建交同步，是中国开展的最早的双边环境合作。30多年来，中美环境合作依托环境合作联合委员会、战略与经济对话、商贸联委会三大机制，开展务实合作，对中国环境管理和政策制定发挥了重要作用。 当今，中国环境污染仍然严重，《2014中国环境状况公报》显示，全国开展空气质量新标准监测的161个城市中，有16个城市空气质量年均值达标，145个城市空气质量超标；全国423条主要河流、62座重点湖泊（水库）的968个国控地表水监测断面（点位）开展了水质监测，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ、劣Ⅴ类水质断面分别占3.4%、30.4%、29.3%、20.9%、6.8%、9.2%。2014年发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。这些数据说明，环境污染治理对环境政策的需求依然巨大和迫切。 事实上，中国的环境政策正处于前所未有的大变革时代。从国家宏观和战略层面而言，生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设五位一体总体布局已经部署和安排，要实现五位一体真正的融合、落实和落地，必须建立系统完整的生态文明制度体系，这就要求支撑其中的环境政策更加具有战略性，在广度上需要拓展，内涵上需要延伸，性质上需要包容，形式上需要多样。从环境保护体制机制本身出发而言，要用制度保护生态环境，那么，环境政策体系自身需要进一步完善，更加具有具体可操作性，这就意味着环境政策的深度更加扩展，内涵更加丰富，性质更加鲜明，形式更加具体。中国已向污染宣战，向大气污染、水污染和土壤污染开战的号角已经吹响，2014年新修订了《环境保护法》，2015年新修订了《大气污染防治法》，《水污染防治法》正在修订中，制定并发布了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》，《土壤污染防治行动计划》正在制定中。环境保护作为生态文明建设的主战场已经被提到国家战略的高度。落实这些法律和政策，需要法律法规、政策、标准、技术和资金各方面的保障，需要环境保护相关部门的协调配合，需要政府、企业、研究机构、社会团体和普通公众的广泛参与。环境问题的公共性和全球性使得借鉴国际先进经验成为必要和可能。 借鉴美国的环境政策经验是解决我国目前所面临的环境污染问题、改善环境管理和环境质量的成本低廉而且快捷的重要途径，具有深远意义：一是美国是当今世界超级大国，其创新和战略具有绝对优势，其经济、文化、技术等都处于领先地位；同时，美国与中国有差不多大的国土面积，能源消耗量和经济规模也正在接近，这是可资借鉴的重要基础，也具有较强的现实性。二是美国的环境政策制定较早，比中国早几十年，例如，美国1948年制定《联邦水污染控制法》，1972年修订颁布《清洁水法》，而中国1984年才制定了第一部《水污染防治法》。三是美国同样面临环境与经济挑战，应对挑战过程中环境政策发挥了有效作用。美国在其发展过程中，曾面临严重的环境污染问题，起火的凯霍加河、雾霾笼罩的洛杉矶、遍布污染的拉夫运河等都在美国环境史上留下了重重的一笔。经过40多年的努力，美国制定了《清洁空气法》、《清洁水法》和《超级基金法》等，建立了完善的环境保护政策体系；不但如此，美国还制定了具体和详细的工作指南，例如对于所有环境政策都要进行经济分析，制定了《经济分析指南》。基于以上措施，美国的总体环境质量得以有效改善。也就是说，实践证明其环境政策是行之有效的政策。中国在发展过程中面临类似的问题，美国的经验和教训都值得中国参考。四是美国的环境政策有许多特点，包括美国环境政策实施有明确的法律依据和保障；联邦环保局和其他政府部门以及州环保局等建立伙伴关系，职责权限明晰；管理机构庞大，美国环境保护局拥有人员18000多人、10个区域办公室和多所实验室；制定严格的质量标准、排放标准和实施许可证制度；注重经济手段的运用，提高财政投资效率；注重信息公开和公众参与，形成社会共同治理；多方控源、实施一体化和全过程环境管理；环境法律和政策修订频率较高且比较及时等。所涵盖的环境管理手段有的是中国已采取的，但是需要进一步完善，如环境信息公开等；有些工作是中国将要开展及加强的，如船舶和港口大气污染防治等；有些还未开展的，如地下灌注控制等。所以，借鉴美国的经验对中国的环境管理是有较强现实意义的。当然，我们也在经验借鉴中冷静分析其发展阶段及所处社会、经济和全球环境，分析其经验和不足。 结合中国环境政策改善的需求及美国环境政策管理的特点，为切实了解美国的环境政策，为中国的环境管理提供有益借鉴，我们在中美环境合作联合委员会及中美战略与经济对话框架下开展了美国环境政策的相关研究，本书是近几年的部分成果。本书共13章，可以分为四大部分。第一部分为综合篇，包括前三章，主要是综合性主题，内容为美国环保局机构设置、美国可持续发展经验、环境信息公开；第二部分为大气污染治理篇，包括第四章至第六章，分别讨论了美国大气颗粒物环境管理、船舶大气污染控制、机动车污染防治等以及对中国的建议；第三部分为水污染治理篇，包括第七章至第十二章，研究和分析了美国水污染物排放许可制度、州周转基金、非点源污染控制、饮用水全过程管理、地下灌注控制、页岩气开发中的水环境保护等，同时结合中国相关情况，提出了建议；第四部分为土壤污染防治，即第十三章，分析了美国土壤污染政策实践并针对中国的情况，提出了相关建议。 本书并非完整介绍或研究美国的环境政策体系，但具有如下特点：一是前瞻性和热点性，即紧紧抓住美国环境管理的前沿问题并围绕中国环境管理中的热点问题，就某一具体问题开展独立研究，如环境信息公开、大气颗粒物管理、船舶大气污染控制、排污许可制度、水环境领域州周转基金管理、非点源污染等。二是独立性及系统性，即各章相互独立，但所有章节又从综合环境管理、水污染治理、空气污染治理、土壤污染治理等方面组成环境管理的相对完整的体系。三是分析性及比较性，各章除了机构方面是直接描述现状外，其他章节则以描述为辅，深入分析和政策建议为主，分析美国的环境政策召开多次国际研讨会，由美国专家介绍，面对面深入讨论，确保信息准确。基本框架和内容大都包括了某一领域美国的环境管理经验、特点，中国的环境管理现状和问题，对中国的建议等内容，也就是说，除了研究美国的情况，还与中国的情况进行了比较分析，并通过专家广泛深入研讨，提出建议。四是客观性及实效性，对美国的环境政策和管理分析不仅分析其好的特点或优点，也客观分析其不足，例如美国土壤污染防治不足被明确指出，题目不用“经验”而用“实践”。另一方面，基于客观实际所提建议对推动某一领域的环境管理也发挥了实际效果，比如我们完成的“美国船舶大气污染控制经验及对中国的建议”报告大大推动了中国大气污染防治在船舶和港口方面的进程。 本书由环境保护部环境与经济政策研究中心李丽平、李瑞娟总体设计。具体分工如下：第一章美国环境保护机构设置，由环境保护部环境与经济政策研究中心高颖楠、姜欢欢、徐欣执笔；第二章美国可持续发展经验及对中国生态文明体制改革的建议，由高颖楠执笔；第三章美国环境信息公开经验及对中国的建议，由李丽平、高颖楠、徐欣、对外经贸大学边永民执笔；第四章美国大气颗粒物环境管理经验及对中国的建议，由李瑞娟执笔，环境保护部环境与经济政策研究中心陈刚（2014年2月调入中国―东盟环境保护合作中心）指导；第五章美国船舶大气污染控制经验及对中国的建议，由李丽平、高颖楠、环境保护部环境与经济政策研究中心周婷、姜欢欢执笔；第六章美国机动车污染防治经验及对中国的建议，由李瑞娟、姜欢欢、高颖楠执笔；第七章美国水污染物排放许可制度经验及对中国的建议，由李瑞娟、李丽平、徐欣、清华大学温宗国、张雪莹执笔；第八章美国水环境保护领域的州周转基金管理经验及对中国的建议，由李丽平、李瑞娟、徐欣、环境保护部环境与经济政策研究中心夏扬、孙飞翔、美国环保协会秦虎执笔；第九章美国非点源污染控制经验及对中国的建议，由徐欣、李瑞娟、孙飞翔执笔；第十章美国饮用水全过程管理经验及对中国的建议，由李瑞娟、孙飞翔、徐欣、中国人民大学张光明、任慕华执笔；第十一章美国地下灌注控制管理经验及对中国的建议，由李瑞娟、徐欣、高颖楠执笔，陈刚指导；第十二章美国页岩气开发中的水环境保护经验及对中国的建议，由高颖楠执笔，陈刚指导；第十三章美国土壤污染防治实践及对中国的建议，由姜欢欢、孙飞翔、李瑞娟、高颖楠执笔。本书由李丽平、李瑞娟统一修改定稿。 本报告的完成得到了环境保护部国际合作司和污染防治司的大力支持和指导。国际合作司是中美环境合作联合委员会牵头部门，对项目设计、安排等给予了极大支持，对报告给予了具体指导，污染防治司对报告给予了专业的业务指导，这些支持是研究工作得以开展的重要基础，也是成果能够得以最终应用的重要保障。环境保护部环境与经济政策研究中心夏光主任、原庆丹副主任以及其他同事给予了大力支持和帮助，夏光主任亲自为本书作序，原庆丹副主任给予了具体指导，亲自参加相关报告论证会，其他同事如田春秀主任、杨学军主任、王华主任、殷培红副主任、冯相昭副主任、王彬副研究员、郭红燕副研究员等提出许多有价值的意见和建议。此外，本报告撰写过程中，还得到环境保护部机动车排污监控中心丁焰副主任、中国科学院烟台海岸带研究所王传远副研究员、中国科学院地理科学与资源研究所李静博士等的大力支持。美国国家环境保护局及大区办公室在中美环境合作框架下给予了大量支持，提供诸多便利，提供了大量信息并给予详细介绍和解释，保证了信息来源的准确。中国环境出版社的徐于红、赵艳编辑在出版过程中给予鼎力帮助。在此对上述单位和个人一并致以最诚挚的谢意！感谢所有与我们密切合作的研究机构和个人！感谢在背后默默支持我们的家人和朋友！ 美国环境政策是一浩瀚的海洋，这些研究还非常初步。另外，时间紧迫，水平有限，错误缺漏在所难免，恳请广大读者批评指正。 作 者 2015年9月10日于北京