整村推进扶贫模式与少数民族社区发展

　　中国少数民族人口占全国总人口的8.4％，而少数民族自治地方占国土总面积的64％，而且，这些地区虽然多高山大川，但自然资源较为丰富，具备较好的发展潜力，不少是大江大河重要源头和生态保护区，生态作用明显而特殊，还有许多少数民族聚居地区地处祖国边陲，战略位置十分重要。因此，解决好少数民族聚居地的贫困问题，事关国家稳定和民族团结，对巩固边防、维护我国领土完整及生态安全具有重要意义，对贯彻落实西部大开发战略和新时期大扶贫战略、推进包容性经济增长、促进国家经济社会全面协调可持续发展至关重要。　　进入21世纪以来，针对新时期的贫困问题，国务院自2001年开始在全国试点并逐步推广整村推进扶贫开发模式，也就是以村为单位，以增加贫困群众收入为核心，以完善基础设施建设、发展社会公益事业、改善群众生产生活条件为重点，以促进村级经济社会文化全面发展为目标，整合资源、科学规划、集中投入、规范运作、分批实施、逐村验收的扶贫开发工作方式。实践证明，这一方式实施10年来，极大地改善了我国局部地区的贫困局面，降低了贫困人口数量，取得了有目共睹的减贫成就。近年来，国务院开始在少数民族及特殊类型地区实施整村推进扶贫开发，目的在于通过新措施、新方式降低少数民族贫困人口数量，推动特殊类型地区扶贫减贫事业的更有效发展。　　目前，中国社会的贫困局面发生了新的变化，其中的一个明显变化是：少数民族地区贫困分布由过去区域性的、局部性的，转变为以集中连片特殊困难地区村落为基本单位的贫困区、贫困点。这些地方大都处于边远山区或特殊类型地区，其扶贫开发条件与一般地区有很大不同。长期居住、生活在这些地区的少数民族群众，从生产生活方式到风俗习惯等都具有传统的特殊性，因此，在该类地区实施整村推进扶贫开发模式的效果与影响也有所不同。　　张琦、王建民等编著的《整村推进扶贫模式与少数民族社区发展》就是在上述这种背景下开展的，其研究目的在于：通过对典型地区的实地调研、访谈与问卷调查，了解整村推进扶贫开发举措在少数民族地区的实施效果及对少数民族地区扶贫减贫事业的推进作用，探寻在少数民族地区实施整村推进扶贫模式与在一般地区推广应用该模式存在哪些不同，需要注意的特殊性及相关问题有哪些，进而为不断完善这一扶贫开发模式在少数民族地区的推广实施提供研究参考与政策建议。　　《整村推进扶贫模式与少数民族社区发展》具有以下明显特点：第一，从方法上看，本项目综合运用了文献综述法、实地调研法、深度访谈法、调查问卷法、差异对比法和案例分析法等，遵循社会学及经济学开展项目研究的规范过程，从理论到实践，又从实践回到理论，对少数民族地区实施整村推进扶贫开发模式的过程与成效进行了全面分析。首先，本项研究重视理论分析，通过对文献和现有研究成果的分析和整理，提炼出了在本次研究中希望解决的问题和研究路径。同时，本研究还加强了对实地调研、深度访谈等第一手资料搜集方案的设计。研究团队对调研地区的典型性与代表性进行了讨论和分析，建立了地区筛选的原则和方法，最终确定了5个调研地区。而后，统一设计了调研提纲和调查问卷，并对各调研组的工作流程进行了统一部署。从2010年5月开始，项目各调研组按照既定安排，分赴5个地区进行实地调研，获得了许多第一手资料，了解了村民的直观感受，全面掌握了上述地区实施整村推进扶贫开发的过程与情况，为整个研究奠定了坚实基础。调研结束后，各调研组又集中精力，第一时间拿出了调研报告及案例分析结果，供全体项目组成员学习、讨论与分析。最后，项目组核心成员在5份调研报告的基础上，完成了总报告的撰写和修改，得出了研究结论，提出了相关政策建议。由于综合采用了多种研究方法，并特别注重对研究过程的规范要求，因此本项目的全部成果都建立在项目组对案例地区的实地调研与第一手资料的分析研究之上。　　第二，从内容上看，本项研究通过对湖北省恩施土家族苗族自治州建始县土家族聚集地、四川省凉山彝族自治州喜德县彝族聚集地、云南省文山壮族苗族自治州西畴县苗族聚集地、甘肃省临夏回族自治州积石山保安族东乡族撒拉族自治县保安族聚集地和新疆维吾尔自治区塔什库尔干塔吉克自治县塔吉克族聚集地这5个少数民族聚居地区实施整村推进过程及情况的实地调研，分析了整村推进政策对少数民族村落脱贫减贫的影响效应，并对所发现的问题提出了相应的对策建议。本项研究梳理了关于少数民族地区实施整村推进促进减贫扶贫的研究成果，充分借鉴和吸收现有理论成果，在与现实情况充分结合的基础上，通过调研提出新观点与新结论，丰富了扶贫减贫与社会发展的理论。与此同时，本研究项目验证了整村推进扶贫开发模式在少数民族地区推行实施的主要成效，并通过对典型地区的实地调研和访谈获得了大量第一手资料，支撑了对成效判断的客观性和现实性。　　第三，在研究成果上，课题组经过历时一年多时间的调查研究与分析完成的课题研究成果，充分肯定了整村推进扶贫模式在少数民族地区实施所取得的诸多成就，分析了目前在少数民族地区实施整村推进扶贫开发模式过程中存在的不足与缺陷，发现了推进过程中存在的诸多共性问题。课题组对整村推进模式实施中现存的问题及其产生的深层次原因、各少数民族地区的特殊性对扶贫开发的不同要求等进行了深入的总结，提出了解决矛盾和问题的途径与举措，对如何解决这些问题及完善在少数民族地区实施整村推进的过程与方法提出了政策建议。　　课题组认为，近几年来，我国在少数民族贫困地区实施整村推进扶贫开发模式所取得的成效是显著的。主要反映在：第一，贫困村农户的生产和生活条件得以迅速改善，许多贫困地区基本实现了生活脱贫并逐步走上生产致富的道路。第二，基础设施建设迈上新台阶。许多实施整村推进的少数民族贫困村基本实现了通路、通水与通电，并对过去原有的基础设施进行了大规模改建与扩建。第三，地方经济效益、产业发展和社会生活水平显著提升，许多贫困村建起了符合当地资源条件和生产生活习惯的新型产业，实现了经济效益和社会效益的双丰收。第四，村民享受到了整村推进带来的教育、卫生、医疗等多重实惠，特别是医疗保障与基本卫生条件的普及，极大地改善了贫困村居民的就医、日常保健条件和生活健康状况，获得了村民们的普遍欢迎。　　第五，村民参与整村推进的积极性及对整村推进各项工作的满意度也逐步提高，这主要体现在村民对整村推进各类项目的参与度与受益程度上。应该说，这些成果的取得，有效地促进了少数民族村落的发展和该类地区的脱贫减贫，探索出一条在少数民族地区切实推进扶贫开发工作的新路。另外，除了整村推进的政策对路之外，还主要得益于在实施过程中少数民族地方政府和干部能够将统一规划与实施过程结合起来，将整村推进与新农村建设结合起来，将基础设施建设与生产性设施建设结合起来，将产业发展与村民增收结合起来，并且通过各种举措，有效地增进了贫困群众参与整村推进的主动性与积极性，增进了各类扶贫资金的整合调配，使得整村推进扶贫开发模式在少数民族村落地区取得了明显成效。　　通过研究我们发现，目前在少数民族地区实施的整村推进扶贫开发模式还存在不少亟待改进的共性问题，比如，对少数民族贫困村的特殊性认识还不是很深人和系统，包括其地理条件的特殊性、民族风俗文化的特殊性、生活习惯的特殊性、自我管理方式的特殊性和发展理念的特殊性等，从而在一定程度上降低了政策针对性。再比如，国家有关部门对少数民族地区开展整村推进的资金支持相对不足且资金来源单一，审批环节过多，资金拨付效率不高等，这些情况都极大地影响了少数民族地区整村推进扶贫开发模式的推广与开展。此外，对少数民族群众自我发展能力、生产技能的培训和教育在规模和收效上都略显不足，制约了少数民族群众参与整村推进各类扶贫项目的积极性和实效性。另外，对少数民族地区传统文化的忽略和重经济增长速度、轻群众生活多样化需求的发展理念也不利于少数民族地区脱贫、减贫事业的推进。　　本研究针对以上问题，提出如下六条政策建议：第一，在少数民族地区实施整村推进扶贫开发，应当更加注重各类政策措施的特殊性与针对性，包括在制订国家层面战略规划、地区层面发展规划和部门层面各类实施规划与方案时，更多地考虑少数民族地区的特殊诉求，确保少数民族贫困地区的特殊性在扶贫开发及整村推进工作中得到充分重视，采取有效措施，有针对性地解决特殊问题。可以酌情出台针对少数民族地区扶贫开发的专项规划，或在编制和不断完善“十二五”规划的过程中，将针对少数民族地区整村推进工作的战略规划纳入国家整体发展规划中，通过提高规划层级来推进各项政策措施的出台和落实。　　第二，在少数民族地区实施整村推进扶贫开发，应当更加注重各类政策措施向少数民族地区倾斜，使得扶贫开发政策更加侧重少数民族贫困地区，特别在资金支持、物资配备、发展机会等方面重点向少数民族地区倾斜，加快这一地区的脱贫速度。另外，除扶贫政策之外，建议其他经济社会发展政策同样侧重于少数民族贫困地区，统筹调度、群策群力，花大力气在短时间内消除少数民族地区发展的各种障碍。　　第三，在少数民族地区实施整村推进扶贫开发过程中，应当更加注重适应少数民族贫困地区扶贫开发的新机制建设，进一步完善少数民族贫困地区贫困村整村推进政策及其管理体系。在大规模实施整村推进计划时，注重基线调查和需求评估，因需设事、因事设岗，建立实施效果的监测评估和及时修正机制。另外，要加快少数民族地区扶贫部门职能转换，建立一支懂扶贫、会沟通、精语言、熟环境的各族基层干部队伍，突出工作进程中少数民族群众参与项目的主体性与积极性，通过改变工作方式，切实增强少数民族群众对各项扶贫减贫工作的认同感，保证整村推进工作顺利实施。　　第四，在少数民族地区实施整村推进扶贫开发，应当更加注重少数民族地区实施整村推进的资金支持和融资渠道拓展。　　可以分门别类设置扶持民族贫困地区发展资金，并在一般资金划拨过程中建立专门款项目录，以加强对特殊需求的应对能力。同时，开展或扩大融资渠道拓展的探索性试点，开发新型扶贫资金融通模式，既为少数民族地区实施整村推进获得更多资源，也为多元化的资金扶植政策出台奠定实践基础。而且，还可以在少数民族贫困地区形成多层次阶梯型资金筹集绿色通道，分工明确，提高效率，通过明确的资金筹措任务划分，提高资金的融通和使用效益，集中主要资金扶植重点贫困地区发展具有本土基础、各族民众愿意积极参与的特色项目。　　第五，在少数民族地区实施整村推进扶贫开发，应当更加注重对少数民族民众开展综合性生产技能培训。要坚持以观念转变为基础，以技能培训为依托，以社会生活和谐为目标，在充分考虑到少数民族人口生产生活特殊性的前提下，加大对少数民族贫困户的综合性生产技能培训。同时，还要充分考虑外界环境的影响，坚持“走出去、引进来”的双向发展路径，促进少数民族地区社会经济全面发展。注重对少数民族妇女，特别是农村留守妇女的培训与引导，积极开展乡村妇女赋权及社会管理能力建设，提升妇女在贫困村管理、扶贫产业发展和社会群众组织中的地位与作用。　　第六，在少数民族地区实施整村推进扶贫开发，应当更加注重少数民族地区的文化保护、传承与本土文化发展。要着力培育文化实践者主导并有更多当地民众积极参与的、符合少数民族地区特色的相关产业，推动基于在文化保护和延续性传承基础上的少数民族主体参与和创造的文化产业建设，强调当地文化产业与少数民族特殊性及文化特点的融合共通，注重发挥民族传统文化在整村推进中的积极作用。在尊重少数民族文化多样性的同时，整合社会资源，发展特色经济，实现民族文化对经济社会重要的引导作用，为整村推进扶贫开发奠定社会思想基础。　　综上所述，我们认为，少数民族贫困地区的扶贫开发是中国扶贫事业中的重要组成部分。通过扶贫发展项目使少数民族群众脱贫致富，过上小康生活，是所有扶贫开发政策制定者、执行者和项目研究者们的共同心愿。尽管本项研究取得了一定成果，不过，由于研究周期、研究水平等诸多因素的限制，必然存在不少有待完善之处，也还有大量需要进行更加深入、系统研究的内容与领域，希望政府有关部门、其他相关机构、学术界的朋友们在不吝赐教的同时，更加关注中国少数民族贫困地区的脱贫与减贫问题，更加关注中国扶贫事业发展与少数民族民众生活水平的改善，一起为中国多民族和谐共处下的协调发展做出努力！