特殊法人:公营企业研究

受特殊法规制的公营企业不同于其他具有法人性质的民营或私营企业。特殊法决定公营企业是特殊法人，一般公司法或商法决定法人性质的民营企业或私营企业是一般法人。 一般法人只接受政府的社会管理，而特殊法人除接受政府的社会管理之外，还要接受政府对企业经营的控制。所以，一般法人与政府的关系是比较简洁的，企业承担纳税和政府行政统一规定的要求，政府对企业只有社会管理的职责，没有资产经营的权力。而特殊法人与政府的关系，比一般法人要复杂得多，企业虽然不是政府的组成部分，但却是政府经济职能的实际表现内容，是以企业形式的存在延续政府的权力要求和发挥政府在经济领域的调控作用，企业既要服从政府对于各类企业的一般性的社会管理，遵守税法规定，又要保证成为政府实施经济调控的有力工具，在经营决策方面和人事管理上与政府保持一致，以维护企业利益体现维护政府利益。 一般法人尤其是民营或私营的一般法入主要活跃在竞争性行业，而特殊法人的基本活动范围是非竞争性领域。在国民经济中，竞争性行业创造的国民生产总值约占80％，非竞争性的行业的经济活动量远远小于竞争性行业，一般法人的活动天地是竞争性行业，而且国民经济的主要支柱是一般法人。特殊法人作为政府控制的企业虽然是国民经济中不可缺少的重要组成部分，但却不是支柱力量的体现。因此，重视发展公营企业，在现代市场经济建设中，是一项重要的任务，只是不能以此取代竞争性行业发展的要求，不能将此作为经济发展的支柱力量对待。经营领域的不同，可以是区分一般法人与特殊法人的一种外在的标志。相比特殊法人存在的非竞争性领域，一般法人生存的竞争性领域是更为广泛的，并且，其竞争性构成市场的主要特征，企业能否具有竞争性是企业能否存活的基本条件。事实上，在历史的和现实的发展阶段上，企业之间的竞争主要是表现在一般法人之间的，特殊法人之间以及特殊法人与一般法人之间是大体上不存在激烈竞争的，对特殊法人的经营能力不必用一般法人的竞争性去衡量或评判。尽 管在实际经济中，一些国家的特殊法人也涉足竞争性行业，但是从总体上只能将这些作为灵活性的表现看待，不能据此模糊特殊法人活动的市场范围，更不能由此认为特殊法人与一般法人没有竞争性的区别。 一般法人的经营原则是追求利润的最大化，而特殊法人最重要的是起到稳定市场秩序的作用，它要求实现的只是平均利润。如果特殊法人也像一般法人一样去追求自身的实现利润最大化，那么整个市场将会呈现出无序状态。处于非竞争性领域的公营企业，具有经营上的行业垄断或自然垄断的特征，它若一味抬高利润要求，将使竞争性行业的企业被迫接受它所提升的价格水平，从而干扰和破坏了市场竞争价格的形成机制，造成市场秩序的混乱。所以，一般法人可以通过市场竞争实现自身利润追求的最大化，而特殊法人却不可以贯彻同样的经营原则，不可以在经营中利用自身的特殊地位提出超乎平均水平的利润要求。作为特殊法人，公营企业在国民经济中要维护价格的稳定，即以自身产品的价格稳定来保持市场的一般价格水平的稳定，而自身的利润实现在这种价格制衡中是以取平均值为原则的。对于市场中的大多数一般法人来说，应该以追求利润最大化为奋斗目标，而且应该有相当一部分能够实现这一目标，这是市场经济繁荣昌盛的必要条件。只是，不能将对一般法人的这种经营原则要求也作为对特殊法人经 营的原则要求，在区分一般法人与特殊法人的不同点上，必须明确特殊法人处于非竞争性领域不能同一般法人一样追求利润最大化，特殊法人是政府调控经济的企业组织形式，不能不以稳定市场为其经营的基本原则。 在一般法人的企业组织之中，法律明确规定政府公务人员不得担任法定代表人或其他管理岗位的职务。凡是违反法律规定，聘请政府公务人员在企业任职的一般法人，一旦暴露，将受到严厉的处罚，同时，受聘的公务人员也要承担相应的责任。而对于特殊法人，按法律规定，则准许公务人员担任企业高级职务，甚至有的企业依法必须由公务人员担任董事及董事长。因而，公务人员是否能进入企业内部，是否能成为企业的经营管理人员，也是一般法人与特殊法人之间的一种区别，并且是明显的外在区别。只有特殊法人才能接受政府公务人员在企业任职或者说政府公务人员合法任职的企业必定是特殊法人，这是市场经济条件下各个国家从法律上对企业规范的一个共同点，具有明确区分政府企业与非政府企业的实际意义。所以，对于所有的只接受政府的行政约束的一般法人，从组织机构的合法性上，必须排斥政府公务人员进入，并以此至少从表象上割断企业与政府之间的人事关系。而特殊法人则恰恰相反，企业要通过政府公务人员在其内部的任职，专职或兼职，来实现政府对企业直接或间接控制的要求。 特殊法人与一般法人相比，还有一点重要的不同是，企业的设立要经过立法机构的批准，而不是政府的，权力能决定的。这表现出立法机构对政府行为的制约，是法律对于政府经济职能的具体化作出的承认或调整。这种法律强制，对于一般法人是不存在的。一般法人的设立，只要经过政府批准即可。尽管政府批准的依据，仍然是立法机构制定的法律，但这与特殊法人的设立必须由立法机构直接批准并作出特殊的法律关系调整毕竟是不一样的。所以，在企业设立的程序上，也明显表现出特殊法人与一般法人的不同。特殊法人性质的公营企业，作为政府拥有的企业存在，并不由政府本身决定其能否设立，这是经济体制规范的一种表现，也是社会管理高度法治化的标志，其形成的对政府经济行为的约束作用是十分必要的。借鉴其他国家的经验和管理模式，中国在公营企业的界定和设立方面，也要确定立法机构的批准权力，以此将政府对于特殊法人的管理能有效地置于法律的控制之下。 设立后的公营企业由董事会主持运营。董事会是企业的代表，这一点在公营企业中比在民营企业中更为突出。然而，由于公营企业的性质不同于民营企业，也不同于其他经济成分的企业，其董事会的产生及其地位是特殊的，法律对此有明确的规定，各个国家的情况基本是一致的。这使得对于公营企业的董事会问题成为公营企业研究中的一个重要问题。如何从各个国家公营企业董事会的组建中概括出权威要点，如何认识董事会在公营企业中的地位以及这种地位与民营企业的董事会地位有何不同，如何确定公营企业董事长的性质及其在董事会中的作用，这些都是我们需要深入探讨的，已有的实践是丰富的，理性的认识只是对这些丰富的实践材料进行总结。研究这些问题，对于中国深化公营企业改革，适度发展公营企业，是必不可少的。除此之外，我们还要进一步研究公营企业董事会之外的制衡机制。 一、董事会的构成 奥地利工业控股公司是奥地利公营工业企业集团的总公司。奥地利法律规定，该公司的董事会成员由该公司的监事会决定，而该公司的监事会为14人，由以下人员组成：政府代表3人(其中公共经济和交通部代表2人，财政部代表1人)，奥地利工会代表2人，其余为经济技术管理专家、企业家，包括外国企业家。监事会成员由公共经济和交通部长提名，报议会通过。监事一职均为兼职，一年开4次会，讨论批准公司的重大决策。奥地利工业控股公司董事会章程规定，董事会由2～6名成员组成，其中1人担任董事会主席。董事会具体负责企业的经营。意大利的伊里公司即意大利工业复兴公司章程规定，该公司的董事会由下列人员组成：董事长、副董事长、3位财经和工业事务专家、政府审计员、国库部总监、国家参与部总监、工业与贸易部总监、邮电部代表、海军商务总监、劳工与社会保障部负责就业事务的总监、国防部总监、预算与经济计划部代表。其中董事长、副董事长由内阁提名，由总统任命；3位财经和工业事物专家由国家参与部部长任命。 而监事会和董事会一起还要监督经理的工作，这也是公营企业监督管理工作中的重要内容。经理在日常经营中是大权在握的，人、财、物全都从经理手中经过，企业的生存也全靠他在支撑，对经理工作的激励是应该的，同样，也还需要有对经理的监督。监督经理并不是不信任经理，如果不信任经理，就不能让其任经理，因而，信任经理也要监督经理，监督就是建立在信任的基础上的，就是由于有信任才实施监督的。但这种监督既不能是泛泛的，也不能是整天死盯的。制度要具体规定监督办法，要以最简单的办法达到最有效的目的。按制度实行监督，是规范监督管理的基本要求，所以，制度的制定是重要的。从监事会和董事会的角度监督经理，是不缺少权力的，其监督要在核心点上，即要从日常的工作中看经理是否执行董事会的决议，执行的质量如何，经理本人有无违反厂规厂纪的事情，经理对下属的管理是否得当，经理对外谈判是否有能力胜任，等等。监督在制度规定中要明确有记录，至少每一个月要记一次监督总结，不能因为没有发生事情就不记录了，没事情要记上没事情，不可出现空白。一旦发现问 题，制度规定必须及时处理，并将处理的结果依然记录在册。 员工及员工组织亦对董事会、监事会、经理及各层干部有监督的权力与责任。在中国，公营企业的监督管理要增加员工监督这一项内容。不管其他国家有无这种规定，中国应有这种监督制度。这是赋予每一个员工监督权力的制度，这是广泛的具有民主制精神的监督，这种监督是能够达到最佳效果的。在企业外部，还有政府介入的监督，但那是另一回事。在企业内部，员工及员工组织的监督力量是很大的，任何人都回避不了这种监督。这种监督制度的建立意味着企业的管理水平已达到了很高的境界，监督已成为企业无所不能、无所不在的事情。这并不是搞全民战争，搞时刻警惕，而只是将权力赋予每一个员工，让他们的利益与企业的利益息息相关。但是，这种监督只是一种制止恶性行为的监督，虽是人人参与，但却不是全面的监督，全面的监督不能是兼职的工作，不能是人人都参与的事情，全面进行的企业监督管理仍只能是依靠专门的监督组织监事会来负责。 ……