中国生态补偿理论与政策框架设计
作者： 任勇，冯东方，俞海等著
出版社：中国环境科学出版社,2008
简介： 建立生态补偿机制不仅是完善环境政策和保护生态环境的关键措施，
而且也是落实科学发展观、建立生态文明、构建和谐社会的重要举措，各
级政府应予以高度重视。
根据我国现有环境政策的结构，生态补偿机制应该定位于是保护区域
生态环境的政策手段，是“污染者付费”原则的延伸，即“受益者付费和
破坏者付费”。具体讲，是为恢复和维护区域生态系统的服务功能和改善
生态环境质量，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境及
其经济利益的分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具
有经济激励特征的制度。
我国建立生态补偿机制的战略与政策框架应该包括7个部分：战略目标
和原则；优先领域；法律和政策依据；补偿依据和标准；政策工具；责任
赔偿机制和管理体制。
我国建立生态补偿机制的战略目标：一是调整区域生态环境保护相关
主体间的环境及其经济利益的分配关系，协调保护与发展的矛盾，促进区
域的协调、公平和和谐发展；二是切实解决诸如重要生态功能区、流域和
矿产资源开发等领域的生态环境保护问题，恢复和维护生态系统的服务功
能，改善生态环境质量；三是争取用5～8年的时间，建立起较完善的生态
补偿机制和政策体系，使生态补偿政策的效果与国家的环境保护总体战略
要求以及全面建设小康社会的进程相一致。
我国建立生态补偿机制的原则：一是以调整相关利益主体间的环境及
其经济利益的分配关系为核心，以内化相关生态环境保护或破坏行为的外
部成本为基本要求，以经济激励为目的，坚持“受益者或破坏者支付，保
护者或受害者被补偿”的原则；二是以改革和完善现有相关政策为基础，
逐步建立新的补偿制度；三是先易后难，循序渐进，不断完善。
我国建立生态补偿机制的优先领域是：中央政府重点解决重要生态功
能区、矿产资源开发和跨界中型流域的生态补偿机制问题；地方政府主要
建立好城市饮用水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政
府建立跨界中型流域的补偿问题。
国家应尽快制定和发布全国生态功能区划和发展的主体功能区划，解
决生态补偿机制建立的法律和政策依据。在立法条件和时机不成熟的情况
下，可以国务院决定或指导意见的方式，形成专门的政策文件，推动建立
生态补偿机制的进程。
生态补偿依据的确定可以分两种情况：一是对于重要生态功能区和流
域等生态保护活动产生外部经济的补偿类型，生态补偿的依据应包括生态
环境保护的额外成本和发展机会成本的损失；二是对于矿产资源等开发造
成的外部不经济性的补偿类型，补偿依据也有两层含义：一是恢复和治理
那些开发者无法治理和恢复的、或者是历史上形成的大规模生态景观及其
生态功能破坏的成本；二是矿产资源开发对当地居民生活和发展造成的损
失。在实施补偿的同时，不免除开发者治理和恢复开发过程造成的点源污
染和点源生态破坏的责任。
有两大类共9种政策手段可以用于实现生态补偿目的。公共财政政策类
包括：纵向财政转移支付政策；生态建设和保护投资政策；地方同级政府
的财政转移支付；税费和专项资金；税收优惠、扶贫和发展援助政策；经
济合作政策。市场手段类包括：一对一的市场交易；可配额的市场交易；
’生态标志等。
通过在现有的财政转移支付制度中增加3项调整因子：农村社会保障支
出、重要生态功能区面积和现代化指数，就可以使中央对地方的财政转移
支付具有生态补偿功能，补偿拥有重要生态功能区(禁止和部分限制开发区
)的地区因保护生态环境、保障国家生态环境安全而丧失的发展机会成本。
同时，这一调整还会给地方政府一个明确的政策信号，保护生态环境也能
得到好处，从而增强保护生态环境的积极性。
生态补偿机制和相关责任赔偿机制是一个问题的两个方面，二者相辅
相成，缺一不可。责任赔偿机制就是对享受了生态补偿机制的经济利益，
但不履行相应的生态环境保护责任和义务的行为进行惩罚的机制。
可以在国务院下设立由相关部委组成的国家生态补偿委员会或领导小
组，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、惩罚与奖励等相关事务。有
需求的地方，可以参照国家的体制设置格局，建立地方生态补偿管理体制
。
