中国种业正步入历史拐点
作者： 佟屏亚著
出版社：中国农业科学技术出版社,2006
简介：种业管理机构多头而缺失“拳头”
作为世贸组织成员，中国种业正在融入全球经济一体化浪潮，开
创了种业市场竞争的新局面。主要表现在：一是解除了主要农作物种
子垄断专营体制，放开了种子市场；二是打破了国有公司一统天下的
局面，多种所有制形式的种子企业共同发展；三是确立了品种权的法
律地位，品种知识产权受到保护；四是实施了国际双边贸易，鼓励发
展种子的进出口业务。总之，一个生机勃勃的种子市场诞生了。
作者在这里不再详细叙述改革开放后中国种业发展的巨大成就，
而是通过调查研究，探讨问题，以便有助于寻找加快中国种业市场化
进程的道路和方向。
我国政府机构改革采取渐进式过渡与阶段性突破，提出政企分
开、转变政府职能。20世纪90年代中央政府大力推进的行政体制改
革，确立了“政府主导型”改革框架，使中国种子管理机构发生较大
的变动。中央十五大报告指出：在进行经济体制改革的同时，政治体
制改革也要配套进行。一个重要问题，就是进行政府机构改革，要进
一步精简机构，核心是转变职能，政府的工作重点是要抓好宏观调控，
国家农业部为适应行政体制改革形势，把工作重点转向宏观调
控，采取精简办事机构、保留专业人才、增设事业单位等方式。1995
年8月，农业部决定将全国种子总站、农业技术推广总站、植物保护
总站、土壤肥料总站合并组建全国农业技术推广服务中心。在种业管
理方面，将种子职能部门分散到行政或事业单位。1995年10月，中
国种子公司更名为中国种子集团公司，1999年2月国务院决定，中
国种子集团公司整建制划归国家经济贸易委员会(现改称国资委)。
国家农业部保留下来原有的主要种子管理部门和职能部门，随形
势发展又陆续增加了若干新的处室。现有的种子职能部门有：种子管
理处、知识产权和成果处、植物新品种保护办公室、农业转基因生物
安全管理办公室、基因安全管理处、基因安全检定处、种业发展处、
品种管理处、科技开发处(中心)、种子质量监督检验处以及全国农
作物审定委员会办公室等，分属种植业管理司、科技教育司、农业技
术推广服务中心、科技发展中心等司、局、委或派出机构，其中一些
处室对外称事业单位，实际上行使政务管理和职能管理职权。此外，
还有若干涉及种子行业管理的职能，如种子工程、执法检查、价格管
理等，又分属农业部的发展计划司、市场与经济信息司和政策法规司。
业界人士指出，农业部设置了那么多种子职能部门，有些处室只
是名称和属位的改变，基本职能没有丝毫实质性变化。政府虽然控制
了种业的事务和属位，但却缺少一个能代表统一意志并能统一指导全
国种子产业发展、制定法规、政策调研、宏观调控的权威机构，十几
个业务处室不能形成拳头和发表权威话语，限定职责范围，各管各的
业务，遇到关乎中国种业发展全局性、方向性、决策性的大事，谁也
不敢管，谁也不愿管，谁也不能管，谁也管不了，这和机构改革后政
府职能转变的要求不相符合。深究一步说，种子职能部门分散设置乃
是为适应政府体制改革采取的权宜应变之策。
种业体制改革表面上弱化了政府的行政管理权，但计划经济赋予
行业主管部门的行政权基本上完整地保留下来。种业管理体系沿袭计
划经济运行模式，例如品种审定制、品种权保护审批制、种子生产许
可证制、种子质量检验证制以及种子经营许可制，即从品种审定到品
种保护到种子经营需要经过若干行政审批手续，分散地控制在农业有
关业务部门，这就不可避免地出现政策利益化、利益部门化。
一位基层种子管理部门负责人说：国家农业部设置了各种种子管
理处室，省市就要设立相应科室与其承接，到了市、县管理站至少也
要有人挂名“接招”，分权导致了利益部门化。上面一大片，各牵一
条线，机构越多，分工越细，无论哪一条线牵一牵，下面都要“兴师
动众”全力承办，事无巨细，疲于应对。
特别要指出的是，在中国种业体制改革以及种业市场化进程中应
该发挥重要“领军”作用的中国种子协会，本来应该是一个与有关权
力部门具有平等地位的服务协调机构，应该具备行业统计、企业调研、
价格协调、产品评优以及贸易谈判、质量鉴定等职能，但长期以来没
有进入角色，依然是政府的附属机构，加以存在人力、财力等诸多因
素，行业服务职能严重缺失，在种业市场化进程中表现出太多的无能、
无力和无奈。
种子是关系到国计民生十分重要的产业。首要的是政治性，种子
是重要的农业生产资料，是关系到国家粮食安全的生命线，深一步说
关系到社会安定。第二是技术性，种子是高科技产业，从育种、繁育、
加工等要经过若干复杂细致的工序，周期长，投入多。第三是敏感性，
种子出现的任何质量问题所造成的损失是无法挽回的，它关乎农民生
活，严重者可能影响社会安定。
业界人士建言：农业部为什么不能成立种子管理局(司)，有权、
有钱、有位，成为全国种子行业行政管理的“拳头”?为什么不能把
种子协会推向市场，成为协调、服务全国种子企业的“领军”?
应该肯定，20世纪90年代以来在重塑中国种业多元化市场主体
方面取得重大进展，但对市场经济体制形成具有决定性意义的市场化
进程滞后，行政性配置仍然过多而且分散。该放下的权力没有放下去，
该加强的部门没有充实，体制不顺，职责交叉，这就使中国种业市场
化进程负重前行，障碍重重。P16-18
