Managing the crisis:the FDIC and RTC Experience 1980~1994
作者： 美国联邦存款保险公司编;刘士余，王科进编译
出版社：中国金融出版社,2004
简介： 金融业是现代市场经济的核心,金融业的健康发展关系到整个社会经济的发展是否健康,这一点无论是从工业化国家还是从新兴市场国家，都可以看到不少的理论探讨和实际案例。随着20世纪80年代以来国际范围内银行业危机的频繁发生，国际和国内开始日益关注银行危机管理工作的重要性。
刘士余、王科进等同志对银行危机管理问题有深入的理论研究和长期的工作经验，并在此方面与美国联邦存款保险公司（ＦＤＩＣ）的专家进行过密切的交流与合作。他们利用业余时间将美国联邦存款保险公司编著的《危机管理》一书编译出版，有助于我们全面了解美国联邦存款保险公司及处置信托公司（ＲＴＣ）在银行危机管理中所采取的策略和措施、对倒闭银行的处置方法及其历史演变过程，以及这些策略、措施、方法的使用效果和经验教训。这本译著将会对我国建立适合中国国情的银行危机管理机制起到极为重要的借鉴作用。
我国的金融体系以间接融资为主导型，截至2003年年末，我国银行业金融机构总资产27.6万亿元，占我国全部金融机构资产的95%。自2000年以来，M2与GDP之比呈逐年递增的态势，从2000年的1.51攀升至2003年的1.89。这两个高比例在为我国银行业发展带来巨大潜力的同时，也为整个社会的融资结构带来一定的风险。事实上，在相当长的一段时间内，由于改革的重点在农业、国有企业和外向型经济的发展等方面，银行业被定位于支持这些方面的改革，银行业建立现代金融企业制度的改革相对滞后。
亚洲金融危机后，我国政府采取了一系列的措施整顿金融秩序，处置金融风险，深化金融改革，包括:向国有重点金融企业派驻监事会，强化对国有重点金融企业的财务监督和业绩考核；发行2,700亿元特别国债，补充国有商业银行资本金；成立金融资产管理公司，剥离和处置四家国有商业银行不良贷款；关闭了一批严重违法经营、资不抵债的金融机构，防止支付风险蔓延；加强和改进金融监管，实行审慎会计原则、贷款质量五级分类制度和银行信息披露办法；在深化国有独资商业银行综合改革、探索农村金融体制改革和大力发展资本市场的基础上，2003年又扩大了农村信用社改革试点；2003年年末，选择两家试点银行，通过外汇储备和黄金储备注资，促进国有商业银行的股份制改造和上市，根据“一行一策”的办法正式启动了国有独资商业银行股份制改革试点工作。
国有独资商业银行股份制改造，就是要按照现代企业制度的要求，通过财务重组、内部改革，特别是完善公司治理结构以及公开上市，把国有独资商业银行改革成为具有可持续发展能力和国际竞争力的现代化商业银行。2003年推行的最新一轮农村信用社改革试点，强调把解决历史包袱、政策扶持与转换机制相结合，重点是明晰产权、增资扩股、转换经营机制和完善法人治理结构，这是一个非常良好的开端。只有建立和健全金融机构，有了健康的金融业微观基础，宏观经济政策才可能有效发挥作用，金融业的稳定发展才有基础。
值得注意的是，我国经济同时具有“转轨经济”和“新兴市场”的双重特点，我国银行业的危机管理具有更大的艰巨性，为此我国必须尽快建立适合中国国情的、以市场为基础的银行危机管理机制。在这方面，我们已经有了一些成功的经验和值得反思的教训。对于问题金融机构的处置，过去多数情况下采取救助的方式，只有严重资不抵债、陷入支付危机、救助无望的问题金融机构，才采取行政撤销（关闭）或破产的方式令其退出市场。采取救助的做法虽然有利于最大限度地保护存款人利益，减少负面影响，但也引发了严重的道德风险。同时主要依靠中央银行资源来处置倒闭金融机构，不仅会削弱中央银行的金融调控能力，而且将直接或间接地导致通货膨胀。此外，与金融机构市场退出、清算相关的法律法规不健全，加之缺乏专业化的清算机构，使得被行政撤销（关闭）的金融机构的清算工作久拖不决，甚至举步维艰。今后应尽早建立适合中国国情的存款保险制度，由存款保险公司履行存款保险和银行清算职能。
借鉴国际上成功的经验，我们也要探索和发挥资产管理公司在银行危机管理中的作用。1999年，我国先后成立了四家资产管理公司，专门负责收购、管理和处置国有商业银行不良资产，实践证明这是我国建立市场化处置倒闭金融机构机制的有益尝试。今后如何进一步发挥资产管理公司在我国银行危机管理中的作用，是一个需要各方面进一步研究和探索的重大理论和实践课题。从国外成功的经验来看，必须建立和发展我国资产市场，进一步增强我国资产管理公司的功能，丰富资产管理公司的资产处置手段，改善银行不良资产处置和金融机构市场退出的外部环境，完善资产管理公司的组织结构和运作机制,同时要探索利用外资处置我国不良资产的路子。
在上述方面,美国联邦存款保险公司所编著的《危机管理》一书，能够给我国银行业的危机管理带来一定的启示。该书是20世纪80年代以来美国联邦存款保险公司和处置信托公司在银行危机管理方面经验的结晶。美国银行业与储贷业于80年代所面临的金融危机，是自1929年至1933年经济大萧条以来美国银行业发生问题最严重的阶段。期间总计关闭9,755家银行，存款人损失达14亿美元。从1980～1994年间，1,617家参与联邦存款保险的银行(资产总额3,026亿美元)或关闭、或受联邦存款保险公司援助；同时，1,295家储贷机构(资产总额6,210亿美元)或由FSLIC或RTC关闭、或受FSLIC援助。
对倒闭银行与储贷机构的处理方式主要包括三类：一是购买与承接方式(Purchase and Assumption Transactions, P&A)，由健全机构购买倒闭银行或储贷机构部分或全部资产，至少应承接所有属于存款保险范围的存款，或承接所有存款类负债。1980～1994年间，在联邦存款保险公司处理的1,617家问题与倒闭机构中，1188家(73.5%)以此方式解决；在RTC处理的747家机构中，497家(66.5%)也通过该方式处理。二是对存款的现金赔付方式(Deposit Payoffs)，即在无法找到购买人，或者通过P&A交易投标成本较高时，对被保存款进行直接现金赔付。一般而言，小型银行在倒闭时比较多采取现金赔付方式。在办理现金赔付时，其他金融机构不必承受负债和购买资产，由联邦存款保险公司或RTC直接向倒闭银行被保存款人办理现金赔付，或将该被保存款通过健全机构充任联邦存款保险公司或RTC代理人(即“被保存款之移转")的方式来进行。联邦存款保险公司通过此方式处理的机构占18.3%；RTC占12.3%。三是对继续营运尚未关闭的问题银行提供必要的援助方式(Open Bank Assistance，OBA)，即对机构实施包括贷款、捐助、存款、购买资产或承接负债等在内的财务援助，并创造条件和机会，使该机构尽快恢复生存能力或者使该机构资产能够尽快有效地由私人部门接手处理。联邦存款保险公司实际上并未经常使用OBA方式处理问题机构，因为只有当联邦存款保险公司认为该机构仍应继续存续经营并认定其存续对当地社区提供的银行服务确属“必要”时，才可提供OBA交易。联邦存款保险公司运用OBA交易者，仅占总处理数的8.2%。
从所处置的资产数量看，由联邦存款保险公司与RTC处理的约7，050亿美元总资产中，约3，050亿美元的资产在处理程序中处置完结，剩余的4，000亿美元资产通过其他方式，包括拍卖与密封投标、证券化、股权合伙、运用资产管理合约、宽容计划(Forbearance Programs)、所得维持合约(Income Maintenance Agreements)、净值凭证(Net Worth Certificates)、实行过度银行接管(Bridge Banks/ Conservator ships)、分行分割(Branch Breakups)、经理人责任请求权等解决。RTC与联邦存款保险公司处置资产的成功经验表明，在不影响当地的市场环境下，尽快处置资产，尽可能使得“清理回收最大化”，保持“处理政策的一致性”,保持了危机期间公众对银行体系的信心，降低了处置危机的经济成本和社会成本，维护了银行体系的稳定。
