园区开发PPP模式蓝皮书
作者： 上海济邦投资咨询有限公司
出版社：经济日报出版社 2017年10月
简介：
针对广大从未接触过园区开发PPP项目实际操作的人员，以经典案例做示范，帮助他们学习和掌握园区开发PPP模式的相关理论和实务要点，全面了解和把握我国应用园区开发PPP模式的发展历程和现实问题。使广大读者能够在清晰和直观的情境下，迅速建立起在具体园区开发PPP项目中的系统思维和操作框架。
【目录】
前言……………………………………………………………………1
第 1 章 园区开发与 PPP 模式概述 ……………………………… 1
1.1 园区的概念与发展历程回顾 …………………………………………… 1
1.2 园区开发的内涵与实践 ………………………………………………… 4
1.3 园区开发行业简介 ……………………………………………………… 5
1.4 国内园区存在的问题与发展趋势 ……………………………………… 8
1.5 PPP 模式概述 …………………………………………………………… 9
1.6 国内园区开展政府和企业合作的需求分析 ……………………………11
第 2 章 园区开发 PPP 项目重点问题解析 ……………………13 2.1
园区开发 PPP 项目的内容及运作方式 ………………………………… 13
2.1.1 园区开发 PPP 项目的内容 ……………………………………… 13
2.1.2 园区开发 PPP 项目内容的选择原则 …………………………… 16
2.1.3 园区开发 PPP 项目运作方式 …………………………………… 17
2.1.4 园区开发 PPP 项目的时序和侧重点 …………………………… 18
2.2 园区开发项目涉及的土地问题深度剖析 ……………………………… 19
2.2.1 土地管理制度基础 ………………………………………………… 20
2.2.2 园区开发 PPP 项目中主要土地问题剖析 ……………………… 23
2.2.3 有关建议 …………………………………………………………… 34
2.3 园区开发 PPP 项目的风险分配机制 …………………………………35
2.3.1 PPP 项目风险识别 ………………………………………………… 35
2.3.2 PPP 项目风险分配的原则 ………………………………………… 37
2.3.3 PPP 项目风险分配及风险防范机制 ……………………………… 38
2.3.4 园区开发 PPP 项目风险分配机制的现状、分析和设想 ……… 40
2.4 园区开发 PPP 项目的回报机制计 …………………………………41
2.4.1 PPP 项目回报机制概述 …………………………………………… 41
2.4.2 选择回报机制的影响因素 ………………………………………… 42
2.4.3 国内园区开发 PPP 项目回报机制的征 ………………………44
2.4.4 园区开发 PPP 项目相关的财政资金一览 ……………………47
2.4.5 关于园区开发 PPP 项目回报机制的初步设想 ………………51
2.5 园区开发 PPP 项目的物有所值评价与财政承受能力论证问题分析 57
2.5.1 园区开发 PPP 项目物有所值评价 ……………………………58
2.5.2 园区开发 PPP 项目财政承受能力论证 ………………………63
2.6 园区开发 PPP 项目的融资方式与渠道分析 …………………………66
2.6.1 园区开发 PPP 项目融资方式概述 ……………………………66
2.6.2 股权融资 …………………………………………………………… 68
2.6.3 债权融资 …………………………………………………………… 69
2.6.4 园区开发融资的关注要点 ………………………………………… 75
2.7 园区开发 PPP 项目的监管机制设计 …………………………………76
2.7.1 园区开发 PPP 项目监管的难点分析 …………………………77
2.7.2 国际 PPP 项目监管机制经验借鉴 ……………………………78
2.7.3 园区开发 PPP 项目监管机制设计原则 ………………………79
2.7.4 园区开发 PPP 项目监管机制设计思路 ………………………80
2.8 园区开发 PPP 项目的绩效考核体系设计 ……………………………83
2.8.1 绩效考核的含义 …………………………………………………… 83
2.8.2 绩效考核的目的 …………………………………………………… 83
2.8.3 园区开发项目绩效考核指标制定的原则 ………………………… 83
2.8.4 如何建立园区开发项目绩效考核体系 …………………………… 85
2.8.5 对园区开发项目绩效考核的建议 ………………………………… 89
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第 1 章 园区开发与 PPP 模式概述
1.1 园区的概念与发展历程回顾
改革开放伊始，百废待兴之际，我国借鉴新加坡的园区发展模式，为吸引外资企业投资、发展产业，推动区域经济发展，开始设立工业园区。以 1979 年设立的蛇口工业区为起点，到 1984 年*批设立的 14个*经 济技术开发区，到各地逐步设立的高新技术产业开发区，经过三十余年的发展，我国逐步形成了多类型、全体系的园区体系，使之成为国内经济的关键 力量。
我国园区发展历程可大致分为五个阶段，详见表1-1。这五个阶段的演 变历程反映出我国产业园区的建设理念、运行模式、职能管理逐步升级，在城市空间布局上，园区和城市的关系也经历了“相互脱离布局、产业链延伸 布局、中枢辐射式布局、多级耦合式布局”的四个阶段 a，详见 1.3 节“园区发展的一般规律”的阐述。
表 1-1 国内园区发展的五个重要阶段 b
阶段 时段 发展特征
创立阶段 1979—1984 年
改革开放初期，蛇口工业区、深圳特区相继成立，园区体系开始 创立
初步发展阶段 1985—1991 年
沿海地区和经济发达区域的经济技术开发区快速发展，园区体系 初现雏形
续表
阶段 时段 发展特征
快速发展阶段 1992—2002 年
园区类别中增加高新技术产业区，各级地方政府争相建设园区， 园区数量大幅增加，园区体系出现“无序发展”的隐忧
稳步发展阶段 2003—2008 年
2003 年中央政府开展整治行动，对园区的审批和建设工作加强监 管，园区体系逐步进入稳步发展阶段
升级发展阶段 2009 年至今
2009年后，园区的相关政策和发展策略更加关注园区软环境的建 设，包括创新创业氛围、和谐园区、就业与社会保障等，园区体系进入升级发展阶段根据中国开发区协会的统计，截至目前，全国有十余类*园区共 594 个，除港澳台及西藏外的 30个省、直辖市和自治区均设有省级开发区，
共计 1167 个 a，详见图 1-1 和图 1-2 所示。 目前，仅有*经济技术开发区和高新技术产业区的统计数据较为
完备。根据商务部于 2015 年 12 月 16 日发布的《2015 中国开发区竞争力研究 报告》的数据，2014 年*开发区累计实现地区生产总值 14.25 万亿元（其 中*经济技术开发区实现地区生产总值 7.65 万亿元，国家高新区实现地
区生产总值 6.6 万亿元），占全国地区生产总值比重达到 22.5%，比 2013 年提 高了 0.4%；第二产业增加值约 10 万亿元，占全国的比重达到 36.7%。
第 1 章 园区开发与 PPP 模式概述
图 1-2 省级开发区分布图
商务部的统计显示，2015 年 1—9 月，*经开区实现地区生产总值 58010 亿元，税收收入 9297 亿元，占全国比重分别为 11.9%、9.8%；实际
使用外资和外商投资企业再投资金额 2433 亿元；实现进出口总额 39634 亿 元，占全国比重为 22.2%；高新技术产品出口额达到 8619 亿元，占全国高 新技术产品出口总额的 30.3%。a
可以看出，园区对区域和城市经济发展的贡献度越来越高，已经成 为中国经济增长的强大引擎、对外开放的重要载体和体制机制改革的试验 区域。
概括而言，上述各类园区均为政府主导下在一片土地上集中发展产业，致力于实现经济发展、居民就业和区域长期发展。除了前述由政府主管 部门或成立国资公司直接管理的园区外，随着市场化的发展，也产生了政府授权企业、与企业合作创立和培育的产业区域，例如，亿达公司主导建设和 运营的商务园区 b、光谷联合主导建设和运营的城市主题产业园c、宏泰发展主导建设和运营的产业市镇 a、华夏幸福主导建设和运营的产业新城 b，这些区域同样符合“在一片土地上集中发展产业，致力于实现经济发展、居民就 业和区域长期发展”的园区特征。
本文将此类“集中开发建设，用于发展产业，进而推动区域经济和社 会全面发展的划定区域”统称为“园区”，其既包括国内政府发起设立的多 类型园区，也包括传统意义上的园区和面积更大的产业新城（镇）。
除了图1-1、图 1-2 展示的由政府主导设立的多类园区外，根据园区的 主导产业情况可将园区分为多种类型。*早发展的是以工业和制造业为主的园区，随着经济的逐步发展，技术密集型的高新技术产业以及多类型服务业 也逐步成为园区内的产业，进而出现了一系列专业园区，如物流园区、养老园区、循环经济园区等，具体项目类型及情况详见本文第 4 章。
1.2 园区开发的内涵与实践
从产业发展的角度来看，园区内产业经历了“少量同类产业集聚—— 产业链集聚——产业集群——产城融合”的发展路径。联合国工业发展组织
（UNIDO）将园区发展划分为四代，详见表 1-2 所示。
表 1-2 UNIDO 设定的园区发展路径 c
评估维度 *代 第二代 第三代 第四代
土地开发 粗放式开发 有简单规划 编制详细规划 科学规划产业区和生活区
产业定位 无明确定位 少数特定产业集聚 产业链集聚
高附加值产业集聚，发展 总部经济
园区管理 基本管理职能 以招商引资为主 进一步加强招商引资
除招商以外，为企业提供 更多增值服务
社会管理 无社会管理职能
第 1 章 园区开发与 PPP 模式概述
工业园区到第四代产业园区的发展路径，正体现了园区开发的不断丰富的实践内涵，园区开发的内容从纯粹的土地开发，逐步扩展到推动产业集聚、开 展园区管理和提供社会公共服务等内容，具体包括招商引资、产业发展服务、园区管理、基础设施和社会服务设施的建设和运营等，并将*终目标扩展到推 动园区经济和社会协调发展，推进城镇化，实现产城融合一体化发展。
1.3 园区开发行业简介
从20 世纪 80 年代起，伴随着工业园区的设立和发展，出现了一批由政 府设立的工业园区管理企业，蛇口招商、张江高科、天津泰达、武汉东湖高新都是其中的典型代表。这些企业以企业形式运作和管理工业园区，一般由 园区管委会或当地政府控股，被视为国内*批园区开发企业。
然而，实质上，这类企业在早期只在相应园区经营，并未在全国范围内开展园区开发业务，且在实践中同时发挥着部分园区管理委员会的政府管 理职能，并非完全的市场化运作主体。然而，随着市场的发展，部分企业依托园区开发管理经验，开始在新的区域开拓项目，参与方式包括直接参与园 区建设运营管理的重资产模式、输出园区管理模式和经验的轻资产模式两类，天津泰达是其中的典型代表。
2003 年，“产业地产”的概念由联东集团首次提出，其被定义为“围绕着微笑曲线，构建的产业价值链一体化平台，以产业为依托，地产为载体， 实现土地的整体开发与运营。以独栋写字楼、高层办公楼、标准化厂房、中试研发楼为开发对象，整合自然资源、社会资源、经济资源等，打造产、 学、研产业集群，帮助政府改善区域环境、提升区域竞争力；帮助企业提升企业形象、提高企业发展力的新型产业形式”。可以看出，产业地产的概念 脱胎于房地产行业，是产业和地产的结合，与工业园区同样发挥产业发展载体的作用，但其经营的园区一般规模较小，且以园区载体建设和出租为主要业务类型，在占地规模、经营管理目标及内容上与工业园区均有差异，其代 表企业包括1990 年创建于深圳的天安数码城、2003 年成立于北京的联东集 团、1998 年在大连软件园的基础上发展起来的亿达中国。这些产业地产商基本实现了完全的市场化，能够自主开展产业地产项目的建设运营，且多为 私营企业，其服务内容涵盖了区域开发、产业载体建设、产业导入和发展等内容，可被视为第二批园区开发企业。
同样是 21 世纪伊始，河北省两家名不见经传的地方房地产企业在另一个方向探索了园区开发的路径。2003 年华夏幸福在固安开始建设产业新城，2005年宏泰发展开始在龙河新区建设产业市镇，成为区域整体开发业务的先行者。 两家企业的这两个典型项目都已超过传统意义上的工业园区的规模和范围，虽然仍以产业发展为核心目标和重点任务，但其服务内容已涵盖了区域规划、基 础设施建设和运营、公共设施建设和运营等内容，由于其将园区开发的项目拓展为片区综合开发，项目内容和规模上了新台阶，以这两家企业为代表的开展 片区综合开发业务的企业可被视为第三批园区开发企业。
随后的十余年，在中国房地产业狂飙猛进的时代，地王频出、房价高企，房地产成为中国经济的支柱性龙头产业，土地使用权收入也成为地方财 政收入的重要来源，其带来的影响是重大而深远的。就本书研究的主题而言，一方面房地产行业的高速发展带动了经济发展、推动了城市建设，另一 方面，此消彼长，制造业自身的发展受到一定程度的阻碍，相应地，工业地产、园区开发业务的发展也逐渐趋缓。虽然趋势如此，但前述各园区开发企 业也都保持着发展的态势。
直至近三年开始的 PPP大潮，园区开发类项目再一次成为市场热点。 这一变化有其必然性。从项目性质而言，园区开发类项目投资额大、项目内容复杂、需要政府和企业共同参与，非常适合采用 PPP 模式；从供给侧而 言，房地产行业不再高速增长，房地产企业开始寻求新的业务增长点，产业地产和区域开发成为其关注的新热点，此外还有中信集团这类产业链齐全的 大型央企，中国建筑、中国中铁这类传统建设型企业，以及以“园区中国”为代表的凭借经验和整合能力开展轻资产运营的团队，都开始参与到园区开
发项目中来，让市场更为活跃；从需求侧而言，国内面临经济换挡升级的压 力，同时希望通过“一带一路”等战略推动产业走出去并提升国际影响力， 在实现这些国家战略的过程中，工业园区仍然是重要的产业发展载体和发展 方式，被政府寄予厚望。
在这种背景下，PPP模式为政府和园区开发企业提供了合作的契机，成 为园区开发行业发展的新动力。包括传统工业园区运营管理、产业地产、片区综合开发在内的多种园区开发项目都大量出现，园区开发 PPP 模式也成 为市场关注的重点，更多传统房地产企业开始对国内园区开发 PPP 项目更为详细的分析，详见本书第 4 章。
