Application on participatory forest management planning at village level in China’s collective forest area
作者： 联合国粮食及农业组织[编]
出版社：中国农业出版社,2013
简介：在欧盟财政的支持下，联合国粮食及农业组织(FAO)与中国国家林业局共同主持了“支持中国集体林权改革的政策、法律和制度建设并促进知识交流”项目。该项目同时在福建、江西、浙江、安徽、湖南、贵州等6个南方集体林区重点省份的8个县(区)实施。《中国集体林区村级参与式森林管理手册和应用研究》(作者联合国粮食及农业组织)通过对农户进行参与式森林经营培训并协助林农合作组织编制森林经营方案，在此基础上形成了《中国南方集体林区村级参与式森林经营及其方案编制手册(草案)》(简称《手册》)。通过在8个项目县(区)开展《手册(草案)》的应用研究，提出了在南方集体林区开展参与式森林经营的对策建议，完善了林农合作组织一经营主体参与森林经营方案的编制过程、步骤、要点以及森林经营方案的内容。
《中国集体林区村级参与式森林管理手册和应用研究》是应用研究的成果汇报和总结，共分八章。第一章概述为项目活动的总结，第二章是项目活动成果之一：《中国集体林区村级参与式森林管理及其方案编制手册》的文本，后六章分别是福建、江西、浙江、安徽、贵州、湖南等六省《手册》应用活动报告和相应的成果和发现。主要的内容、观点和结论如下：
1．手册主要内容和结构
《手册》开始部分介绍了本手册的编制背景、内容框架以及应用，第一部分介绍了参与式森林经营的目的以及《手册》设计的一些基本概念等，第二部分介绍了参与式森林经营方案编制的程序和内容，第三部分介绍了参与式森林经营方案编制的具体方法，第四部分介绍了保证参与式森林经营的制度基础和保障，第五部分介绍了参与式森林经营方案编制的一些技术标准和体现参与式森林经营成果技术要求等方面的备注材料。
2．应用活动目标和过程
(1)活动目标
《手册》编制及其应用活动主要有以下几个方面的目标：
·编制《中国集体林区村级参与式森林经营及其方案编制手册》(草稿)，并经过广泛
讨论，通过邮件和会议形式征求意见，进行完善；
·基于中国和其他地区已有的参与式森林经营经验，设计村级参与式森林经营规划；
·在八个试点村进行参与式森林经营规划的应用；
·在八个试点村对《中国集体林区村级参与式森林经营及其方案编制手册》(草稿)
进行应用，总结应用的结果和主要发现，特别是对参与式森林经营手册的定稿提出
建议。
(2)活动过程 活动主要经过了受托单位成立项目团队——研读材料、编制《中国集体林区村级参与式森林经营及其方案编制手册》(草稿)——讨论、修订和完善——《手册》应用活动在项目村试点应用——国家层面的专题研讨会——《手册》定稿——参加国际和国家层面的专题讨论会——出版、传播、分享等阶段。
3．《手册》应用活动的主要发现
各《手册》活动应用团队在各个案例县(市)分别运用参与式讨论、半结构式访谈、座谈会以及问卷等形式就参与式森林经营，参与式森林经营及其方案编制手册(草案)进行了探讨和讨论，主要有以下发现：
(1)村级层面
第一，从活动应用的各项目村的了解情况看，村干部基本认为编制参与式森林经营规划，开展参与式森林经营是有必要的。
·通过森林经营方案编制能够全面了解森林资源情况以及优劣势，从而在选种、造林和采伐方面进行很好的选择与规划。
·参与式森林经营方案的编制能够一起讨论未来的森林经营活动，把握市场方向，确定长期战略目标，实现森林可持续经营。
·编制参与式森林经营规划，可以做到科学合理地进行经营，增加效益。
但也有部分项目村村干部对参与式森林经营的态度，在表示欢迎的同时也表示出一定的忧虑和怀疑。
第二，村干部认为，实施参与式森林经营需要一定的条件，目前实施会遇到很多问题必须很好地解决。
·林农的文化程度和专业知识限制。
·参与式森林经营的实施存在困难。
·实施参与式森林经营需要林业基础设施的改善。
·实施参与式森林经营方案编制后政策的稳定性。
·对于参与式森林经营方案编制的单位有争议。
(2)农户层面
第一，对于森林经营，是否需要编制方案进行森林经营规划，农户存在分歧。
第二，林农普遍认为林农自身应该是森林经营的主体，应该是参与式森林经营方案的编制主体，并且应该自愿参与。
第三，森林经营方案要包括以下几方面：树种选择、造林方式及造林后的后续安排等。在村级参与式森林经营管理中应重视伐后的造林更新问题。
第四，编制经营方案首先需要林地相关的基本资料和信息，在获取了林地相关的基本资料和信息后，编制讨论小组需要结合swOT分析方法，对森林经营中存在的问题、优劣势、机遇等问题进行评估。关于森林经营方案的规划阶段，所有林农都认为需要确定森林经营的目标，也需要对森林经营进行监测，同时需要把所有的森林经营信息都反馈给村民，反馈方式主要通过村民代表大会来共享信息和沟通、召开村小组会议以及由林业部门传达等方式。
第五，农户认为参与式森林经营方案的编制需要一定的保障制度和政策支持。
最后，在参与式森林经营方案编制方法上，多数农户认为头脑风暴法最适用，其次大家选择的是利益相关者座谈和共同制定方案后进行集体修改。
(3)林业工作人员层面
第一，大多数林业工作人员和管理者认为实施参与式森林经营和编制参与式森林经营方案可以提高森林经营管理水平，也有少部分认为可以获取政策支持、规避风险，防止森林经营者在森林经营过程中耗竭性的采伐，进而保证森林的可持续经营和增加林农收人。
第二，编制经营方案需要一些林地相关的基本资料和信息，需要进一步了解森林经营中存在的优势、问题；要判断林地未来变化，判断的主要内容包括政策法规变化、森林经营积极性以及劳动力转移等。分林到户的农户很难纳人森林经营规划中，只能是大户、林场。应该由农民自己来监测。
第三，农户、森林经营者缺少技术及专业人才，农户参与森林管理的能力有限，同时在参与式森林经营规划的编制和执行过程中存在一些问题。
第四，政府应改变“自上而下”的林业行政决策角色，部分决策可能不适合当地区域社会经济和自然资源发展条件。应给予农户自主权。以行政村为单元编制方案，主要目的是促进社区(行政村)内部成员对森林进行自我管理。政策应该是全方位的、可持续性的。有效引导基层林业合作组织参与地方森林经营。
第五，编制参与式森林经营方案，进行参与式森林管理最大的受益群体是林农，其次是政府。
4．关于参与式森林经营政策层面的建议
第一，在林改以后考虑林农参与式森林经营，在森林经营管理中考虑农户的利益，是对林改确权的深化和进一步落实，也符合村级发展的目标。从政策和森林资源管理方面看参与式森林经营是必须的，也是可行的，但有赖于国家政策的长期扶持。
第二，对于现有的一些森林管理政策，需要进一步完善和修订，以适应参与式森林经营。
·完善森林采伐限额制度的政策。
·完善林权抵押贷款及其林业附属金融产品的政策。
·健全生态公益林补偿政策。
第三，关于参与式森林经营方案的编制，有以下几个方面需要在政策上注意和体现：
·要体现林农的主体地位。
·森林经营方案的制定和执行要纳入县层面的林业主管部门，尤其是林政资源管理部门，作为其他工作的重要内容。 第四，国家要加大对造林、森林资源经营管理、林区基本建设方面的规划和投资。
第五，采取“循序渐进，政策引导”相结合的方式，先推试点，逐渐完善参与式森林经营方案制定和实施的体系。
第六，地方政府和林业主管部门应加强对林农森林资源经营的技术、管理、市场方面的培训，逐渐提高他们的意识和能力，这是未来提高森林资源经营管理水平的重要基础。
第七，进行森林资源管理改革，鼓励多种形式的合作。
5．关于参与式经营方案编制技术层面的建议
第一，多方参与编制村级森林经营方案。参与式森林经营方案的编制是体现农户对森林权利的重要方式和手段，农户成为森林经营方案的主体也是林权制度改革成果的巩固和应有内容。同时，农户由于知识水平和能力限制，以及对国家林业政策理解的限制，林业管理和技术人员参与方案的编制可以使得森林经营方案能够体现多方面的利益和符合技术要求。在多方参与的情况下，要明确编案主体及其相互的关系，同时要对编案对象的范围要进行合理的界定和规定。
第二，要简化森林经营方案，建立多样化的技术标准。农户制定的参与式森林经营方案由于编案对象的范围比较小，经营类型不多甚至林相情况比较一致，在具体的编案中可以不需要很强的技术性的标准要求，对于相应的经营措施的规定和要求可以相对简化。也可以建立多样化的技术标准对村级参与式森林经营方案编制提出相应的简易的技术要求。国家现有的简易方案的内容要求和技术规定，不太符合实际生产情况，增加了编案的难度和可操作性。
第三，鼓励多种形式合作进行森林经营方案的编制。南方集体林区林改后产权到户，林权分散，经营单位变小，不仅仅给资源培育、林木砍伐、森林保护等方面的管理带来了新的问题，需要进行森林资源管理的改革，同时也增加了经营成本，使农户经营积极性下降。因此鼓励和促进多种形式的联合和合作是解决的途径之一。进行森林资源管理制度改革，运用市场机制，减少管理环节，降低农户林权流转的交易成本，积极引导农民在自愿的基础上，以资金、技术等为纽带，进行林木、林地、林业劳动力和林业技术等各种林业生产要素的联合和合作。可以通过组织开展林业合作经济组织示范点建设，帮助和指导合作经济组织制定和完善规章制度，加大对林业合作组织的扶持力度等形式进行。
第四，加强森林经营方案实施的保障政策、制度建设。规划内容的制定必须在国家相关的配套政策、制度支持的条件下才有可能落实。如果缺乏有效的技术、资源保障，各种营林措施的开展，缺少政策和资金支持，往往会使规划内容落不到实处。同时要建立方案的审批、实施、监督和奖惩机制等方面的制度规则。
第五，建立和完善村级层面森林经营技术标准体系。南方集体林区产权改革后，森林经营主体主要为林农和村集体。在村级参与式森林经营过程中，要努力探索和建立适合当地区域发展的森林可持续经营技术标准，从而保证当地森林经营水平和村级森林经营方案的质量。
