国有资产监管权力分配与制衡
作者： 刘现伟
出版社：中国政法大学出版社 2017年11月
简介：
国有资产监管权力分配与制衡
【前言】
国有资产监管权力分配与制衡机制是国有资产监管体制的核心内容之一，对切实加强国有资产监管，提高国有资产经营效率，确保国有经济服务于国家战略目标和国有资产保值增值具有重要意义。党的十八届三中全会明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。以“管资本”为主的国有资产监管有别于过去长期坚持的“管人、管事、管资产”“三管”相结合的全面管理模式，需要对现有国有资产监管模式、监管主体、权力分配的格局进行重大变革。我国现有国有资产监管体制仍然带有明显的计划经济色彩，国有资产监管水平与社会主义市场经济发展的要求相脱节，国有资产监管体制改革和国有资产法律制度建设滞后，国有资产监管权力分配与制衡机制不健全，对国有资产监管者缺乏相应的有效制衡机制。对于国有资产谁来管、如何管、监管权力怎样划分、责任如何匹配、监管遵循何种原则等问题,仍然没有很好地解决。
权力缺乏有效的监督与制衡机制就容易导致权力的滥用，权力常常要遇到有效的边界和阻力之后才会收敛或休止。近些年发生的各类国企腐败案例表明，国资国企监管存在不少漏洞和盲区。当前国资监管机构设置不规范、监管职责不清、职能交叉，不同的管理领域形成“条、块”分割，国资监管“管的多、管的细”与“管的弱、管的粗”并存，国有资产监管缺位、不到位与监管越位、过度现象并存。从深层次来看，这些问题的本质在于国资监管权力逻辑体系的冲突，即财产权利逻辑与政府行政权力逻辑之间的矛盾冲突。必须要进一步明确以管资本为主的国资监管权力分配与制衡总体思路，清晰界定国有资产监管职权范围和边界，完善监管权力分配体系，强化权力监督和约束制衡，建立起有效的国有资产监管制度体系。在这个体系中，国有资产监管机构依法履行国资监管职能，专门负责国有资产监管，确保国有资本投资运营服务于国家战略目标，不行使经济社会公共管理职能，将国资监管部门的经济社会管理工作全部交由政府相关职能部门承担。国资监管部门与其他政府职能部门之间以权力清单和责任清单为主要手段，进行监管权力和公共权力的分配。授权的特定机构、国有资本投资运营公司依法履行国有资本出资人代表职能，对国有资本保值增值负责，主要承担优化国有资本布局、规范国有资本运作、提高国有资本回报、维护国有资本安全四方面的任务。
任何法律制度的实质都是确认和分配权力关系，国有资产监管法律制度也同样涉及这个问题。国有资产监管权力分配要遵循效率优先、兼顾公平的原则，必须做到主体之间分工明确、权力明晰，是哪个主体享有的权力，就应由哪个主体行使，不允许出现同一权力在不同主体间交叉重叠的现象。否则，就难以避免监管主体在行使权力时相互掣肘、扯皮，高效决策即无从谈起。在明晰监管主体各自权力的同时，还要使主体间的权力相互制衡。当然，权力制衡决不是掣肘，制衡也不应影响国有资产监管的效力。在分配国有资产监管权力时，不仅要明确界定不同主体之间的权力边界，还要选定主体权力制衡的*方案，即寻找主体权力制衡的*临界点。须知只要越雷池一步，制衡与掣肘即无明显区别，制衡就变成了掣肘，这是权力分配与制衡之大忌。必须要完善国资监管法律法规制度体系，通过清晰定位、确定原则、细化职责、明确任务、规范流程等手段，防止国资监管部门、国有资本出资人代表机构、其他政府管理部门在履职过程中擅权、扩权、越界、越位、缺位、错位问题的发生，同时为不同国资监管主体的权责匹配和相互制衡提供制度依据。
本书共包括一个主报告和十个专题研究报告。主报告以国有资产监管权力及相关理论为起点，分析界定了国有资产、国有产权、国有资产权力分配与制衡等概念。在此基础上，对国资监管法律制度现状进行剖析，指出现行国资监管法律效力不足、基本概念界定不清、监管主体模糊和权责界定不明、统一性和协调性差、缺乏对监管者的监管和救济制度等问题，这为依法监管国有资产造成了现实困境。除了法律制度安排上的缺陷与不足外，国有资产监管权力分配与制衡还存在监管主体职能冲突、监管主体分散、监管机构职能定位不清和权责不明等突出问题。在深入剖析问题的基础上，进一步结合国资监管体制现状，对可能的国资监管典型方案进行了对比分析。进而，结合当前国企改革需求，提出国有资产监管权力分配与制衡的总体思路，就是要通过市场化改革减少政府对国企的直接干预，优化政府的国资监管职能和权力，明确国资监管主体职责权力边界范围，推动政府经济社会管理职能与国有资产监管职能分开，搭建国有资本投资运营权力平台，推动政府国有资产监管职能与企业出资人职能分开，推动国有企业完善治理结构和强化国企市场主体地位，推动企业出资人职能与企业经营管理职能分开，充分保障企业经营自主权。*后，有针对性地提出了完善国有资产监管权力分配与制衡机制的政策建议，包括健全国资监管相关法律制度，厘清国有资产监管权力主体法律关系，完善国有资产监管权力分配机制，强化国有资产监管权力制衡机制。
本书的十个专题报告对国资监管权力分配与制衡相关核心议题进行了专题研究，包括国资监管权力分配与制衡机制构建、以管资本为主的国资监管权力分配与制衡机制、从管理到监管的国有资产管理体制变革、中央企业集团管控模式选择与重构、国有资产流转监管体制现状及问题、国有资产流失与流转的关系辨析、国有资产流转中的资产定价、国外国有资产监管经验借鉴、混合所有制改革调查研究、完善混合所有制企业法人治理结构等等。通过这些相关议题的专题研究，进一步对国资监管的定位转型、国资交易流转与保值增值、国企改革的路径选择等问题进行了理性的分析回应，为国有资产监管权力分配与制衡机制的构建提供了有益补充和有力支撑。
在全面深化国资国企改革、完善国有企业治理机制、积极稳妥发展混合所有制经济的大背景下，希望本书能对我国国资监管体制和国有企业改革提供一定的理论指导和实践参考价值。由于本书作者时间、精力和水平所限，错误和疏漏在所难免，真诚欢迎广大读者朋友批评指正！
作者2017年7月28日
